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[40]美国作为联邦制国家，联邦和州之间的权力关系基于协定，即无论联邦主权还是州主权都是契约的产物，彼此相互限制，具有相对性。

行政法责任是指行政法主体违反法定的职责或义务应承担的法律后果，包括行政机关责任、公务员责任与公民责任。坚持以人民为中心的法治品格，是党领导国家机关进行法治建设的精神坐标。

究竟是就全部行政事务法典化还是仅就各种共通的行政事务法典化，是就行政实体与程序同时法典化还是仅就行政程序法典化，直接影响着行政法典的结构模式选择。【关键字】行政基本法典。其次，行政基本法典具有统筹协调功能。不同的民族有不同的智识传统与精神美德，在中国语境中构建行政基本法典，必须烙上中华民族的基因，包括中国独特的政治体制和文化价值观。典范性是行政法典编纂的总体气质，要求按照体系性思维构建行政法规范的统一秩序，并融入内在的价值精神，实现形体完备、实质融贯的体系化构造。

良善性是行政基本法典的价值内核，要求将良法善治的价值理念融入立法目的和基本原则条款及整个制度体系构建中，制定一部合乎良法标准的统一法典。相应地，行政基本法典应确立风险预防的基本理念，明确规定风险行政的具体类型和预防方式，从而更好指导风险行政法治工作。[25]宪法的至上性应源于一种超验正义，即一种实质的、永恒不变的正义。

参见[比]R. C.范·卡内冈：《欧洲法：过去与未来——两千年来的统一性与多样性》，史大晓译，清华大学出版社2005年版，第93—94页。[57][日]芦部信喜：《制宪权》，王贵松译，中国政法大学出版社2012年版，第63页。可以说，宪法最高法律效力规范构成违宪审查制度的逻辑前提，而违宪审查制度则是宪法最高法律效力规范的实现方式。根据这一规定，宪法最高法律效力规范包含了违宪责任追究的内涵，从而补强了宪法最高法律效力条款的实质规范性。

将制宪权作为宪法的来源，属于一种权威。五、结语 我国宪法学者通常将宪法最高法律效力规范绝对化。

在康德看来，私法属于自然法，先于主权国家的宪法而存在。（一）规范效力的空间范围 首先，宪法最高法律效力规范直接作用于公权力，这体现了宪法作为限权法的功能。需要指出的是，我国宪法的根本法的称谓直接来自苏联，苏联1936年宪法即被称为根本法，作为宪法的别称或同义语，但此根本法与西方宪制意义的根本法不同。因为按照制宪权理论，宪法最高法律效力规范来源于制宪权，而修宪权通常被认为是宪法所确定的权力而非创设宪法的权力。

英国其实也并非绝无这样的宪法时刻。权力来源于人民，但宪法的来源在于权威而非权力，因为只有权威才能赋予宪法持久的正当性，同时也只有权威才能驯化权力的绝对性和恣意性。[19] 由此可见，将宪法最高法律效力依附于制宪权的至上性并归结于主权的绝对性本身存在着因果倒置的错误。普通法承载着最高法律效力规范的价值功能。

制宪权与国家权力结合于人民的全权之中。[47]当然，这并不能否定宪法相对于法律的最高法律效力的存在。

[27]人权保障也就成为宪法效力的正当性基础和终极目的，没有这一道德基础的宪法就不具有正当性，即便其进行最高法律效力规范的自我宣称，其所谓最高法律效力也不应被承认。[46]参见王建学：《法国式合宪性审查的历史变迁》，法律出版社2018年版，第48页。

[28]参见[英]梅特兰：《英格兰宪政史》，李红海译，中国政法大学出版社2010年版，第163页。（一）英国：普通法至上而非宪法至上 在英国封建传统中，形成不同层次的契约，包括作为全国最大的封建领主的国王与贵族、臣民的契约，当然，国王自身受这一契约的约束。宪法的最高性若以主权的绝对性为基础，则意味着国民对宪法的普遍义务性服从，对国民是一种压迫性的强制力量，构成卢梭所谓自由的枷锁。因此，在古代国家，作为组织法意义上的宪法并不存在所谓最高法律效力。在该宪法的最后其他规定部分，规定了任何由宪法所设立的权力无权更改宪法。[56][英]K. C.惠尔：《现代宪法》，翟小波译，法律出版社2006年版，第10页。

不仅如此，近年来中国的宪法实施也冀望于对宪法最高法律效力规范的深入研究。[6][美]马克·图什内特：《比较宪法：高阶导论》，郑海平译，中国政法大学出版社2017年版，第35页。

[25][美]爱德华·S.考文：《美国宪法的高级法背景》，强世功译，北京大学出版社2015年版，第8—9页。摘要:  宪法最高法律效力是制宪权行使的标志，但宪法最高法律效力规范不应以绝对主权为根据，制宪权的相对化及自然法的人权价值构成了宪法最高法律效力规范的法理基础。

[9]《列宁全集》第35卷，人民出版社1985年版，第237页。然而，吊诡的是，西耶斯的制宪权理论最终却违背了西耶斯诫命——宪法所创制的不能创制宪法。

长期以来，我国宪法学者止步于宪法最高法律效力规范的结论性共识，很少追问其背后隐藏的根本性问题。[13]宪法之所以宣称自己具有至上性在于制宪权主体的绝对性，因为不存在一个比主权者更高的权威。依照《国法大全》，国王作为最高权威不受法律束缚，且其喜好皆为法律。[29]See Gleeson Edward Robinson, Public Authorities and Legal Liability 25(University of London Press 1925). [30][英]K. C.惠尔：《现代宪法》，翟小波译，法律出版社2006年版，第11页。

[5]我国1982年宪法确立最高法律效力条款的目的就是要保障宪法的实施避免宪法成为具文。宪法最高法律效力规范通常栖身于宪法的序言部分，如果宪法序言本身不具有规范效力，怎能承载宪法最高法律效力的规范呢？[1]在法国，《人权宣言》作为宪法序言，其法律效力原本是不被承认的，因为法国制宪会议将《人权宣言》作为宪法序言的意图是将序言作为宪法之前提而非其内容。

二、宪法最高法律效力的规范原理 宪法最高法律效力的规范原理外在于宪法规范。[39]当然，在美国制宪之前，美洲殖民地就已经确立了宪法作为高级法的观念：宪法高于法律。

[9]王叔文先生认为，根据列宁的观点，宪法集中地反映了统治阶级的根本意志和最高利益。在中世纪罗马法的统摄下，[41]对国家统一的诉求演变为对权力集中于国王一身的论证，在内战分裂压力之下，正式成为主权的话语，[42]并成为法国的人民主权和国民制宪权的理论前提。

值得关注的是，德国《基本法》并未明确规定其自身的最高法律效力，但基本法的诸多条款都暗含着其最高法律效力，最重要的体现在德国《基本法》所确立的规范价值秩序和宪法法院的违宪审查的体制。表现为，宪法最高法律效力可能隐含于宪法典中的原则性条款或制度性条款之中。古典自然法论者认为，最高的立法者乃自然本身，自然法构成其相对于实证法之优越性的终极源泉和最终原因。[59]陈端洪：《宪治与主权》，法律出版社2007年版，第75页。

在中世纪都铎王朝时期议会中的国王的政制中，国王并不独自掌握最高权力，国王加议会才被认为是最高权威，议会通过的制定法高于国王的诰令，制定法可以授予国王一种附属的立法权。（三）法国：制宪权至上超越宪法至上 与英国不同，法国在历史上形成了王在法上的专制传统。

三、宪法最高法律效力的规范源流 宪法最高法地位的确立在于强调宪法相对于法律的特殊重要性，而在古希腊乃至古罗马、中世纪，人们注重自然法、神法相对于世俗法、人定法的优位性，而不严格区分同为世俗法、人定法的宪法和法律，甚至彼此经常混同。当然，根据拉德布鲁赫公式，不具有正当性的宪法只有达到极端不正义程度时，公民才能行使对宪法的抵抗权，以协调宪法的安定性和宪法的正当性之间的价值冲突。

因此，我国宪法序言中关于最高法律效力的条款应具有法律规范效力，但这并不否定其在序言中具有宣示意义，可将其作为原则规范，相对而言，我国宪法第5条则为宪法最高法律效力的具体规范，两者共同构成我国宪法最高法律效力的规范内容。注释: [1]许多国家将宪法效力条款规定在正文中，如，美国联邦宪法第6条，日本宪法第98条，俄罗斯1993年宪法第15条。